Siamo certi che non si stia tradendo l’intento del Legislatore?
(italiatv)Balneari e Direttiva Bolkestein: svolta clamorosa o scappatoia? L’ordinanza della Corte UE del 10 luglio sul caso Rimini ha riaperto lo scontro tra Italia e Bruxelles. Tra la mappatura del Governo sulla non scarsità delle spiagge, le esitazioni dei Comuni e il rischio di ricorsi per le gare avviate, il futuro del litorale è a un bivio decisivo.
Per analizzare lo scenario e capire cosa succederà adesso, arriva il nuovo podcast di ITALIA TV condotto da Flavia e Claudio. Due voci guida con posizioni diametralmente opposte sul tema delle concessioni, dei rinnovi e della Bolkestein: da un lato la necessità di aperture al mercato, gare pubbliche e trasparenza; dall’altro la difesa del modello turistico italiano, dei diritti dei concessionari storici e della continuità aziendale.
Un dibattito senza filtri per comprendere norme, impatti economici e ricadute politiche. Ascolta la nuova puntata di ONaiR e facci sapere nei commenti da che parte stai!
PODCAST e Long Form
Siamo certi che non si stia tradendo l’intento del Legislatore?
(italiatv) L’ordinanza emessa il dieci luglio dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella causa avente ad oggetto i balneari di Rimini ha provocato un vero e proprio terremoto politico e giuridico nel panorama italiano, capovolgendo una narrazione che per anni sembrava ormai scolpita nella pietra. Con una pronuncia di straordinaria rilevanza applicativa, la magistratura comunitaria ha introdotto un tassello interpretativo fondamentale che altera equilibri consolidati, ridefinendo i contorni del rapporto tra il diritto dell’Unione Europea, le normative nazionali e il potere amministrativo dei Comuni. Al centro del pronunciamento vi è una precisazione di capitale importanza sul presupposto costitutivo dell’applicazione della direttiva Bolkestein, ovvero la sussistenza della reale scarsità della risorsa naturale. Nel momento in cui i giudici di Lussemburgo hanno chiarito che l’accertamento di tale scarsità spetta in prima battuta all’autorità nazionale competente attraverso criteri generali e astratti, la prospettiva dell’intero settore delle concessioni demaniali marittime è mutata radicalmente. Per l’Italia, dove il Governo guidato da Giorgia Meloni aveva già predisposto nell’ottobre del 2023 una complessa mappatura delle coste giungendo alla conclusione che le spiagge disponibili rappresentano oltre il 67% del litorale e che pertanto la risorsa non può considerarsi scarsa su base nazionale, il provvedimento europeo giunge come una legittimazione inaspettata e potentissima. L’impatto sul dibattito politico nostrano è stato immediato e dirompente, poiché la decisione di Lussemburgo svuota di fatto l’automatismo delle gare obbligatorie sventolato per anni da tecnici e magistrati amministrativi, rimettendo al centro la sovranità dello Stato nella valutazione del proprio patrimonio costiero.
Le reazioni del quadro politico italiano dinanzi a questa svolta interpretativa hanno evidenziato una spaccatura profonda, riflettendo le storiche posizioni ideologiche e programmatiche dei diversi schieramenti. La coalizione di centrodestra al governo ha accolto l’ordinanza del dieci luglio con toni di esultanza, leggendovi il pieno riconoscimento della bontà della propria linea d’azione e il coronamento della strategia basata sulla mappatura del demanio. Esponenti di spicco di Fratelli d’Italia, della Lega e di Forza Italia hanno dichiarato che la Corte europea ha finalmente spazzato via le rigidità ideologiche, restituendo certezza del diritto a migliaia di famiglie e imprese del comparto turistico balneare. Dal punto di vista della maggioranza di governo, la pronuncia dimostra che la direttiva Bolkestein non può e non deve essere applicata in modo cieco senza considerare l’effettiva disponibilità di coste libere sul territorio nazionale. Di parere diametralmente opposto sono le forze dell’opposizione, dal Partito Democratico al Movimento Cinque Stelle fino alle formazioni della sinistra ecologista, le quali accusano l’esecutivo di voler cogliere un cavillo procedurale per rinviare ulteriormente una riforma irrimandabile, favorendo le rendite di posizione dei concessionari uscenti a scapito dei cittadini e del libero accesso al mare. Secondo la minoranza parlamentare, affidarsi alla tesi della non scarsità sulla base di dati della mappatura contestati da numerose associazioni ambientaliste rischia unicamente di prolungare uno stato di incertezza deleterio per gli stessi operatori, esponendo il Paese a sanzioni comunitarie inevitabili e creando un trappolone normativo per i sindaci dei Comuni costieri.
Cosa succederà ora sul piano concreto e legislativo è il quesito che domina le cancellerie e i corridoi parlamentari. Nell’immediato futuro, il Governo italiano si appresta a consolidare il quadro normativo interno attraverso un intervento legislativo d’urgenza volto a recepire formalmente i principi dell’ordinanza comunitaria. L’intento della maggioranza è quello di blindare la mappatura nazionale, stabilendo per legge che la risorsa costiera italiana non è da ritenersi scarsa e che, di conseguenza, le concessioni esistenti non sono soggette all’obbligo di messa a gara immediata e generalizzata previsto dall’articolo dodici della direttiva servizi. Questa mossa legislativa servirà da scudo nei confronti della Commissione Europea, con l’obiettivo di giungere all’archiviazione definitiva della procedura di infrazione aperta contro l’Italia per violazione del diritto di stabilimento. Allo stesso tempo, si aprirà una complessa partita contenziosa a livello locale, poiché i concessionari uscenti che avevano ottenuto l’estensione del titolo fino al 2033 sulla base della legge del duemiladiciotto utilizzeranno la sentenza del dieci luglio per bloccare i bandi di gara eventualmente avviati dai Comuni, minacciando richieste di risarcimento danni per lesione del legittimo affidamento.
Per comprendere appieno la portata di questa svolta, occorre tuttavia ripercorrere le origini storiche e concettuali della direttiva europea che ha condizionato la politica balneare italiana nell’ultimo ventennio. La cosiddetta Direttiva Bolkestein, ufficialmente identificata come direttiva numero 123 del 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, prende il nome dal politico olandese Frits Bolkestein, allora Commissario europeo per il mercato interno. Approvata dalle istituzioni di Bruxelles con l’intento di eliminare le barriere protezionistiche e promuovere la piena libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi all’interno dell’Unione Europea, la direttiva mira a creare un vero mercato unico dinamico e competitivo. All’interno del testo normativo, l’attenzione del settore turistico balneare si è focalizzata in modo quasi esclusivo sull’articolo dodici. Tale disposizione disciplina le ipotesi in cui l’esercizio di un’attività di servizio richieda un’autorizzazione la cui disponibilità sia limitata a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. In tali specifiche circostanze, l’articolo dodici impone agli Stati membri di applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, la quale deve garanzie di imparzialità, trasparenza e adeguata pubblicità, vietando espressamente qualsiasi forma di rinnovo automatico o l’attribuzione di vantaggi al concessionario uscente.
L’impatto della direttiva Bolkestein sull’ordinamento giuridico italiano è stato devastante, andando a scalzare un sistema storico fondato sul cosiddetto diritto di insistenza. Per oltre mezzo secolo, il codice della navigazione del millenovecentoquarantadue e le leggi speciali successive avevano garantito ai titolari di stabilimenti balneari una sorta di rinnovo perpetuo e automatico delle concessioni demaniali marittime. Questa disciplina riconosceva al concessionario uscente una preferenza assoluta al momento della scadenza del titolo, trasformando di fatto un bene pubblico in un patrimonio privato trasmissibile persino per via ereditaria o tramite cessione d’azienda. L’ingresso nell’ordinamento comunitario ha infranto questo dogma, dando inizio a un contenzioso titanico tra l’Italia e le istituzioni europee. Con l’abrogazione del diritto di insistenza nel duemilaundici sotto la pressione dei rilievi di Bruxelles, i governi italiani che si sono succeduti hanno cercato ripetutamente di aggirare l’obbligo delle gare pubbliche approvando proroghe legislative generalizzate, la più famosa delle quali è stata inserita nella legge di bilancio del duemiladiciotto che estendeva la validità di tutte le concessioni in essere fino al trentuno dicembre del 2033.
Tuttavia, la resistenza legislativa italiana ha dovuto fare i conti con la fermezza dei giudici di Lussemburgo. Con la celebre sentenza Promoimpresa del 2016, la Corte di Giustizia Europea ha affermato per la prima volta in modo inequivocabile che le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva Bolkestein, a condizione che vi sia scarsità della risorsa o un interesse transfrontaliero certo. La Corte ha stabilito che le proroghe automatiche previste dalle leggi nazionali sono incompatibili con il diritto comunitario e che l’articolo dodici della direttiva possiede un’efficacia diretta e incondizionata, il che significa che tutti i giudici e le amministrazioni pubbliche nazionali hanno l’obbligo di disapplicare le leggi interne contrastanti. A questa decisione ha fatto eco la storiche pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato italiano del duemilaventuno, le quali hanno dichiarato nulle e inefficaci le proroghe legislative al 2033, fissando il termine perentorio al 31 dicembre del 2023 per la scadenza di tutte le concessioni balneari e intimando ai Comuni di procedere all’organizzazione dei bandi di gara.
Il quadro sembrava irrimediabilmente tracciato in direzione dell’apertura immediata delle gare pubbliche, ma l’evoluzione giurisprudenziale e politica degli ultimi anni ha gradualmente incrinato questo monolite interpretativo. Il Governo Meloni, insediatosi nell’autunno del duemilaventidue, ha scelto di non cedere alla linea del Consiglio di Stato e ha intrapreso una strada alternativa, fondata proprio sull’analisi del presupposto della scarsità della risorsa naturale. Attraverso un tavolo tecnico interministeriale, l’esecutivo ha condotto un censimento minuzioso delle coste italiane, rilevando che su circa quattromilatrecento chilometri di litorale balneabile, solo un terzo risulta attualmente occupato da concessioni demaniali, mentre il restante sessantasette per cento è libero e potenzialmente concedibile. Sulla base di questi numeri, Roma ha sostenuto dinanzi alla Commissione Europea che la risorsa naturale in Italia non è affatto scarsa e che pertanto la direttiva Bolkestein non può trovare applicazione estensiva all’intero territorio nazionale. A questo scenario si è poi aggiunta la fondamentale pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione italiana del duemilaventisei, la quale ha annullato le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato per eccesso di potere giurisdizionale, affermando che i giudici amministrativi non potevano sostituirsi al legislatore nello stabilire d’autorità la data di scadenza delle concessioni.
È in questo contesto di fortissima tensione istituzionale che si inserisce l’ordinanza del dieci luglio emanata dalla Corte di Giustizia Europea nel caso denominato Balneari Rimini II. La causa trae origine da un rinvio pregiudiziale promosso dal Giudice di Pace di Rimini, chiamato a pronunciarsi sulle controversie nate tra gli operatori balneari romagnoli e le autorità locali in merito alla validità delle proroghe e all’obbligo di avviare le gare. La Corte UE ha deciso la questione attraverso un’ordinanza motivata ai sensi dell’articolo novantanove del proprio regolamento di procedura, uno strumento utilizzato quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente dedotta dalla giurisprudenza esistente o non lascia spazio a ragionevoli dubbi. La decisione della Corte non smentisce formalmente i propri precedenti, ma ne fornisce una lettura coordinata che modifica sostanzialmente l’impatto pratico della disciplina.
La sostanza dell’ordinanza del 10 luglio risiede nella riaffermazione di un principio chiave che per lungo tempo era stato oscurato da un’applicazione automatica e rigida della direttiva: l’obbligo di indire gare pubbliche e il contestuale divieto di rinnovo automatico imposti dall’articolo dodici della direttiva Bolkestein scattano unicamente ed esclusivamente se il numero di autorizzazioni disponibili sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali. Ma la vera novità, gravida di conseguenze giuridiche, riguarda l’individuazione del soggetto competente a valutare tale scarsità. La Corte di Giustizia ha stabilito in modo limpido che spetta all’autorità nazionale competente dello Stato membro effettuare la verifica della sussistenza della scarsità della risorsa naturale. I giudici comunitari hanno precisato che lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità nelle modalità di accertamento, potendo adottare un approccio generale e astratto a livello nazionale, oppure un approccio basato sull’analisi caso per caso delle singole realtà locali, o persino una combinazione di questi due criteri, purché le valutazioni si basino su dati obiettivi, trasparenti, proporzionati e non discriminatori.
Questa statuizione modifica in modo radicale il panorama per i Comuni e per i giudici italiani. Fino al momento della pubblicazione dell’ordinanza di luglio, i funzionari comunali e i magistrati dei Tribunali Amministrativi Regionali procedevano in modo quasi automatico alla disapplicazione delle leggi di proroga e all’annullamento dei titoli concessori, ritenendo che la direttiva Bolkestein imponesse le gare sempre e comunque, a prescindere dal contesto geografico e dalla quantità di spiaggia libera presente. Alla luce della nuova pronuncia, tale automatismo non è più giuridicamente sostenibile. Poiché lo Stato italiano ha formalmente accertato con la nota governativa dell’ottobre 2023 che la risorsa costiera non è scarsa a livello nazionale, un singolo Comune non può limitarsi a disapplicare le proroghe nazionali per indire la gara se non ha preventivamente accertato, attraverso una motivata e circostanziata istruttoria locale (come la predisposizione di un apposito piano di utilizzazione delle aree demaniali), che nel proprio specifico territorio la risorsa spiaggia è invece effettivamente scarsa e satura.
Le conseguenze di questo chiarimento per gli enti locali sono imponenti e dense di insidie legali. I Comuni che negli ultimi mesi avevano accelerato le procedure per mettere a gara gli stabilimenti balneari sulla scia delle indicazioni del Consiglio di Stato si trovano ora in una posizione di estrema vulnerabilità. Qualora un ente locale proceda all’assegnazione di una concessione tramite gara pubblica in assenza di un formale e inoppugnabile accertamento della scarsità della risorsa a livello comunale, l’atto amministrativo risulta viziato per violazione di legge. I concessionari uscenti che si erano visti estendere la durata della concessione al 2033 ai sensi della legge del duemiladiciotto dispongono oggi di una solida base giuridica per impugnare i bandi di gara, richiedendo l’annullamento degli atti e l’accertamento del loro diritto a proseguire l’attività. Più ancora, le amministrazioni comunali che privano illegittimamente i concessionari storici dei loro titoli senza che vi sia il presupposto della scarsità si espongono a pesantissime azioni di risarcimento danni per lesione dell’affidamento incontaminato e per danno emergente e lucro cessante.
D’altro canto, l’ordinanza europea delibera con chiarezza anche ciò che gli Stati membri possono e devono fare nel momento in cui decidono di regolamentare il settore o qualora la scarsità della risorsa venga effettivamente accertata su scala locale. La decisione di Lussemburgo non equivale a un’assegnazione a vita delle spiagge né autorizza la creazione di monopoli privati perpetui sul bene pubblico. Gli Stati hanno il dovere tassativo di mantenere un monitoraggio costante e trasparente della quota di coste libere e fruibili, garantendo che i cittadini non siano privati del diritto fondamentale di accedere gratuitamente al mare. Laddove la risorsa risulti effettivamente limitata, le procedure ad evidenza pubblica devono essere svolte nel rispetto dei principi fondamentali del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, assicurando la parità di trattamento tra tutti gli operatori economici e la massima trasparenza.
Tuttavia, anche nell’ipotesi in cui si debba procedere all’indizione delle gare, il diritto dell’Unione Europea sancito dalla Corte di Giustizia riconosce allo Stato e agli enti concedenti la facoltà di inserire nei bandi di selezione una serie di clausole e criteri di valutazione volti a tutelare gli investimenti materiali e immateriali realizzati dagli operatori uscenti. Gli Stati possono e devono prevedere l’obbligo per il concessionario subentrante di versare un equo indennizzo finanziario al concessionario uscente, calcolato sul valore commerciale dell’azienda e sugli investimenti effettuati sulla struttura demaniale che non siano stati ancora ammortizzati al momento della cessazione del titolo. Inoltre, i bandi di gara possono legittimamente valorizzare parametri quali la professionalità e l’esperienza tecnica maturate nel settore, la qualità e la sostenibilità ambientale dei progetti presentati, l’accessibilità garantita alle persone con disabilità, l’offerta di servizi a prezzi accessibili per le fasce deboli della popolazione e la salvaguardia dei livelli occupazionali del personale dipendente già impiegato nella struttura.
Quello che gli Stati non possono assolutamente fare, e che la Corte europea continua a ribadire con fermezza, è l’adozione di scorciatoie normative volte a mascherare rinnovi automatici mascherati in assenza di una seria istruttoria sulla disponibilità dei beni. Le proroghe generalizzate per legge ordinaria senza una durata definita e senza una giustificazione oggettiva legata alla valutazione della risorsa continuano ad essere considerate incompatibili con l’ordinamento comunitario. La svolta dell’ordinanza Rimini II consiste precisamente nell’aver spostato il piano del confronto dal dogma dell’obbligo astratto di gara alla concretezza della misurazione della risorsa naturale. Se la risorsa è disponibile, la libertà di stabilimento è garantita dalla possibilità di rilasciare nuove concessioni sulle aree libere, rende superfluo l’esproprio delle attività esistenti. Se la risorsa è scarsa, la gara diventa ineludibile, ma deve svolgersi secondo regole eque che compensino adeguatamente chi ha investito sul bene pubblico.
Nel complesso panorama giuridico che si va delineando, la palla passa ora nuovamente al Governo e al Parlamento italiano, chiamati a tradurre queste indicazioni in un testo legislativo organico e inattaccabile. L’esecutivo dovrà armonizzare la mappatura nazionale con le competenze di Regioni e Comuni, fornendo agli enti locali criteri omogenei per redigere i piani di spiaggia ed evitare che ogni singolo municipio proceda in ordine sparso, innescando un caos amministrativo su oltre ottomila chilometri di costa. La partita si giocherà contemporaneamente anche nei palazzi di Bruxelles, dove il Governo italiano cercherà di far valere l’ordinanza del dieci luglio per chiudere formalmente la procedura di infrazione aperta dalla Commissione Europea, dimostrando che l’ordinamento italiano rispetta la direttiva Bolkestein proprio in virtù dell’assenza del suo presupposto fondamentale.
La vicenda delle concessioni balneari in Italia si conferma così come uno dei casi più complessi e emblematici di bilanciamento tra il diritto dell’Unione Europea, volto alla promozione della concorrenza e del libero mercato, e la tutela degli investimenti privati, del lavoro e delle specificità territoriali degli Stati membri. L’ordinanza del 10 luglio non rappresenta la parola fine su una contesa giurisprudenziale durata vent’anni, ma segna innegabilmente un cambio di paradigma che ridisegna i rapporti di forza. Per la prima volta dopo anni di cedimenti e incertezze, lo Stato italiano dispone di una cornice giuridica europea che gli consente di difendere la specificità del proprio modello turistico e di pianificare il futuro delle proprie coste senza subire imposizioni automatiche, a patto di saper gestire questa prerogativa con il rigore, la trasparenza e la serietà che la stessa Corte di Giustizia ha fissato come condizioni irrinunciabili.